DECIZIA nr. 236 din 29 aprilie 2025 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 lit. jj) şi ale art. 536 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ

Marian Enache	- președinte
Mihaela Ciochină	- judecător
Cristian Deliorga	- judecător
Dimitrie-Bogdan Licu	- judecător
Laura-Iuliana Scântei	- judecător
Gheorghe Stan	- judecător
Elena-Simina Tănăsescu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Simina Popescu-Marin	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioana-Codruța Dărângă.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 lit. jj) și ale art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, excepție ridicată de Mircea Constantinescu în Dosarul nr. 5.350/63/2020* al Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.232D/2021.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.3. Președintele Curții dispune să se facă apelul și în dosarele nr. 1.302D/2021, nr. 1.321D/2021, nr. 1.508D/2021 și nr. 1.893D/2021, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a acelorași dispoziții legale, excepție ridicată de Marian Iulian Bunea, Florin Daniel Pelisanu și Gheorghe Severian Berbece în Dosarul nr. 30.316/3/2019* al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, și de Dan Florin Miclea, Petru Sortan și, respectiv, Tiberiu-Ioan Zoaizon în dosarele nr. 2.468/97/2020*, nr. 2.469/97/2020*, și, respectiv, nr. 3.272/97/2020* ale Tribunalului Hunedoara - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.4. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.5. Având în vedere obiectul excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor.6. Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu măsura conexării dosarelor. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea dosarelor nr. 1.302D/2021, nr. 1.321D/2021, nr. 1.508D/2021 și nr. 1.893D/2021 la Dosarul nr. 1.232D/2021, care a fost primul înregistrat.7. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, ca neîntemeiată, deoarece prevederile legale criticate nu instituie discriminarea funcționarilor publici în raport cu alte categorii de angajați, nefiind vorba de situații juridice identice. Prevederile legale criticate se aplică în mod egal tuturor destinatarilor normelor, fără a îngrădi dreptul părților interesate de a se adresa unei instanțe judecătorești independente și imparțiale și de a beneficia de garanțiile care condiționează dreptul la un proces echitabil. Invocă Decizia Curții Constituționale nr. 807 din 7 decembrie 2021.

CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:8. Prin Sentința nr. 571 din 17 martie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 5.350/63/2020*, Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 536 și ale art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Excepția a fost ridicată de Mircea Constantinescu într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii privind calcularea unor drepturi salariale.9. Prin Încheierea din 23 martie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 30.316/3/2019*, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor „art. II din Ordonanța Guvernului nr. 8/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 138/1999 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, precum și acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituții și pentru modificarea Ordonanței Guvernului nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor și a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, ale art. 536 și ale art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ“. Excepția a fost ridicată de Marian Iulian Bunea, Florin Daniel Pelisanu și Gheorghe Severian Berbece într-o cauză având ca obiect soluționarea unui litigiu privind funcționarii publici.10. Prin Încheierea din 25 martie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 2.468/97/2020*, prin Încheierea din 5 aprilie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 2.469/97/2020*, și prin Încheierea din 28 aprilie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 3.272/97/2020*, Tribunalul Hunedoara - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 536 și ale art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019. Excepția a fost ridicată de Dan Florin Miclea, Petru Sortan și Tiberiu-Ioan Zoaizon în cauze având ca obiect soluționarea unui litigiu privind funcționarii publici.11. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile legale criticate afectează egalitatea în drepturi și accesul liber la justiție al funcționarilor publici, deoarece creează un regim juridic care defavorizează funcționarii publici, aflați într-un raport de serviciu, în comparație cu salariații, aflați într-un raport juridic de muncă, în ceea ce privește instanța competentă să soluționeze cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public.12. Astfel, se susține că prevederile art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 încalcă principiul egalității de tratament juridic în exercitarea dreptului de acces la justiție, prin faptul că supun unui regim juridic diferențiat nejustificat categoria dezavantajată a angajaților funcționari publici care introduc la instanțe acțiuni pentru protecția unor drepturi de natura salariului, prin comparație cu categoria favorizată a salariaților care nu sunt funcționari publici, aflați într-un raport de muncă litigios și care sunt tratați mai favorabil de către legiuitor atunci când introduc acțiuni cu același obiect la instanțele de judecată, în ceea ce privește: instanța ce are competența materială, funcțională și teritorială; compunerea instanței de judecată; punerea în întârziere a angajatorului debitor (procedura plângerii prealabile); termenele de judecată; inversarea sarcinii probei la angajator și obligația angajatorului, instituție publică, de a depune toate probele necesare până la primul termen de judecată, calea de atac. Astfel, în timp ce salariații care nu sunt funcționari publici beneficiază de accesul la o instanță specializată în litigii de muncă, funcționarilor publici, având conflicte de aceeași natură, li se refuză nejustificat și discriminatoriu, în baza art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, accesul la o instanță specializată în litigii de muncă, fiind supuși judecății unor complete nespecializate, de contencios administrativ. În timp ce la judecarea conflictelor de muncă ale angajaților care nu sunt funcționari publici nu li se cere să parcurgă procedura plângerii prealabile (să pună în întârziere pe angajatorul debitor), funcționarilor publici li se condiționează, în temeiul art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 (fost art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici), admisibilitatea acțiunii de efectuare a plângerii prealabile. În timp ce angajații care nu sunt funcționari publici beneficiază la judecarea conflictului de muncă de principiul inversării sarcinii probei, funcționarilor publici, în același tip de litigii, în mod nejustificat și discriminatoriu, nu le este recunoscut dreptul la inversarea sarcinii probei, principiu recunoscut de art. 272 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii. În timp ce angajații care nu sunt funcționari publici au dreptul la calea de atac a apelului, într-un litigiu de muncă, funcționarilor publici, în conflictele lor de muncă, instanțele le refuză calea de atac a apelului. În susținerea criticilor sunt invocate dispozițiile Legii dialogului social nr. 62/2011 și aspecte din jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (spre exemplu, Decizia nr. 46 din 15 decembrie 2008, Decizia nr. 11 din 11 mai 2015, Decizia nr. 9 din 29 mai 2017, paragraful 41, Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016, paragraful 13), a Curții Constituționale (spre exemplu, Decizia nr. 1.353 din 10 decembrie 2008), precum și din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene privind interzicerea discriminării.13. De asemenea, se susține că art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 instituie o definiție evazivă a „regimului de putere publică“ și încalcă prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) și ale art. 115 alin. (6) din Constituție, precum și principiul egalității de tratament juridic în exercitarea dreptului de acces neîngrădit la justiție, în măsura în care se interpretează în sensul că actele individuale de salarizare ale funcționarilor publici sunt acte emise în regim de putere publică. În acest înțeles, art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 îngrădește în mod discriminatoriu exercitarea dreptului de acces la justiție al funcționarului public, afectând regimul juridic al funcționarului public. Se încalcă și principiul nediscriminării în exercitarea dreptului de acces la justiție, comparativ cu angajații care nu sunt funcționari publici și care beneficiază de un regim juridic procesual mai favorabil, la soluționarea conflictelor de muncă privind drepturi salariale nerecunoscute sau neacordate de angajator. De asemenea, se creează un regim juridic procesual privilegiat nejustificat pentru angajatorul instituție publică, comparativ cu angajatorul de drept privat.14. Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Norma vizată are în vedere aspectele ce particularizează raportul de serviciu al funcționarului public față de raportul de muncă al salariatului și faptul că funcționarul public este purtător al puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției sale. Dispozițiile art. 536 din Codul administrativ au ca obiect de reglementare exclusiv aspectul competenței materiale de soluționare a litigiilor rezultate din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, fără să facă trimitere la procedura și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu conține dispoziții speciale, derogatorii de la prevederile Codului muncii și ale Legii nr. 62/2011 sub aspectul condițiilor și termenelor în care funcționarii publici pot sesiza cu acțiuni directe instanțele de contencios administrativ pentru a obține obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale, iar completarea, în această privință, cu dispozițiile art. 171 alin. (1) și art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, care prevăd posibilitatea formulării acțiunilor directe într-un termen de prescripție de 3 ani de la data nașterii dreptului la acțiune, în situația în care obiectul conflictului individual de muncă constă în plata unor drepturi salariale neacordate sau a unor despăgubiri către salariat, nu este incompatibilă cu specificul raporturilor juridice de muncă ale funcționarilor publici.15. Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal consideră că prevederile art. 536 din Codul administrativ sunt în concordanță cu dispozițiile art. 16 și 21 din Constituție, neexistând un regim discriminatoriu între funcționarii publici, guvernați de Codul administrativ, și personalul contractual, guvernat de Codul muncii, legiuitorul având libertatea de apreciere de a stabili un regim juridic diferit între cele două categorii de salariați. În ceea ce privește dispozițiile art. 5 lit. jj) din Codul administrativ, instanța judecătorească apreciază că nu este încălcat principiul egalității de tratament juridic în exercitarea dreptului de acces la justiție.16. Tribunalul Hunedoara - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, contrar art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu și-a exprimat opinia asupra excepției de neconstituționalitate.17. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.18. Guvernul, în Dosarul nr. 1.302D/2021, consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care invocă aspecte din jurisprudența Curții Constituționale. Motivul pentru care legiuitorul a stabilit, ca regulă, că, pentru cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, competența aparține secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, a fost acela că litigiile având ca obiect astfel de raporturi au un anumit grad de dificultate, dat fiind statutul special al funcționarilor publici cu statut special și reglementările aplicabile cu privire la cariera profesională. Polițistul reprezintă un funcționar public cu statut special, statutul polițistului având elemente derogatorii de la dispozițiile generale care reglementează raporturile de muncă. Acest statut se stabilește prin lege organică potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție. Astfel, prevederile legale criticate dau expresie dispozițiilor art. 126 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege.19. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,
examinând actele de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:20. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.21. Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din actele de sesizare și notele scrise ale autorilor excepției, îl constituie prevederile art. 5 lit. jj) și ale art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019.22. Curtea observă că, în Dosarul nr. 1.302D/2021, instanța judecătorească, prin dispozitivul Încheierii din 23 martie 2021 pronunțate în Dosarul nr. 30.316/3/2019* al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, a dispus sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor „art. 5 lit. j) și ale art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 și a dispozițiilor art. II din Ordonanța Guvernului nr. 8/2008“. Însă, din examinarea considerentelor actului de sesizare și a notelor scrise ale autorilor excepției, Curtea observă că, în realitate, sunt vizate dispozițiile art. 5 lit. jj) și ale art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, instanța judecătorească exprimându-și opinia doar cu privire la excepția de neconstituționalitate a acestor dispoziții legale. În consecință, aceste dispoziții legale urmează a fi reținute ca obiect al excepției de neconstituționalitate în prezenta cauză.23. Prevederile legale criticate au următorul cuprins:– Art. 5 lit. jj):regimul de putere publică - ansamblul prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuțiilor autorităților și instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public;– Art. 536:Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.24. În opinia autorilor excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 21 privind accesul liber la justiție,art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcționarilor publici și art. 115 alin. (6) privind limitele ordonanțelor de urgență ale Guvernului.25. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile art. 5 lit. jj) și ale art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ au mai format obiect al controlului de constituționalitate, exercitat prin prisma unor critici de neconstituționalitate similare, iar Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 807 din 7 decembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 4 februarie 2022, Decizia nr. 576 din 22 noiembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 295 din 7 aprilie 2023, sau Decizia nr. 10 din 30 ianuarie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 14 iunie 2024).26. Curtea a constatat, în esență, că dispozițiile art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 nu cuprind norme contrare principiului egalității în drepturi consacrat de art. 16 din Constituție. Statutul special al funcționarilor publici le conferă acestora anumite avantaje și garanții față de personalul contractual, cum ar fi, de exemplu, stabilitatea în funcție, ceea ce justifică un tratament juridic diferit în ceea ce privește instanța competentă să soluționeze litigiile ivite în legătură cu raporturile de serviciu ale acestora, fără a se putea susține, așadar, încălcarea principiului egalității în drepturi a cetățenilor.27. Totodată, astfel cum a reținut Curtea Constituțională în jurisprudența sa, principiul egalității nu presupune uniformitate, ci, dimpotrivă, situațiile obiectiv diferite justifică și chiar impun instituirea unui tratament juridic diferențiat. Or, funcționarii publici se află într-o situație juridică distinctă de cea a personalului angajat în baza unui contract individual de muncă, ceea ce justifică instituirea unui tratament juridic diferit, compatibil cu dispozițiile art. 16 din Constituție.28. Stabilind instanța competentă să soluționeze litigiile având ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, textul de lege supus controlului de constituționalitate transpune dispozițiile art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală, potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“, și dispune, totodată, chiar în sensul asigurării accesului liber la justiție, și nu al îngrădirii acestui drept. În consecință, dispozițiile art. 21 din Constituție nu sunt sub niciun aspect încălcate.29. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în deciziile menționate își păstrează în mod corespunzător valabilitatea și în cauza de față.30. Referitor la dispozițiile art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, care stabilesc definiția expresiei „regimul de putere publică“, Curtea a observat că susținerile autorilor excepției, similar celor formulate în prezenta cauză, se subsumează exclusiv unor aspecte referitoare la interpretarea acestor dispoziții legale și la aplicarea „regimului de putere publică“ în cazul actelor individuale de salarizare ale funcționarilor publici (a se vedea Decizia nr. 576 din 22 noiembrie 2022, precitată, paragraful 48, sau Decizia nr. 10 din 30 ianuarie 2024, precitată, paragraful 29). Or, problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale criticate excedează controlului de constituționalitate, fiind de resortul instanțelor judecătorești învestite cu soluționarea cauzelor. Astfel, instanța judecătorească interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care a fost învestită, iar împotriva hotărârii judecătorești partea interesată poate exercita o cale de atac, în condițiile legii, soluționarea acesteia revenind instanței de control judiciar. În cazul în care practica judiciară vădește o interpretare neunitară, Constituția, prin art. 126 alin. (3), atribuie Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar nu Curții Constituționale, competența de a stabili interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești.31. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂîn numele legiiDECIDE:
1. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Mircea Constantinescu în Dosarul nr. 5.350/63/2020* al Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, de Marian Iulian Bunea, Florin Daniel Pelisanu și Gheorghe Severian Berbece în Dosarul nr. 30.316/3/2019* al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, de Dan Florin Miclea, Petru Sortan și, respectiv, Tiberiu-Ioan Zoaizon în dosarele nr. 2.468/97/2020*, nr. 2.469/97/2020*, și respectiv, nr. 3.272/97/2020* ale Tribunalului Hunedoara - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ sunt constituționale în raport cu criticile formulate.2. Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, excepție ridicată de aceiași autori în aceleași dosare ale acelorași instanțe judecătorești.
Decizia se comunică Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal, Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și Tribunalului Hunedoara - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 29 aprilie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALEpentru MARIAN ENACHE,
în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, semnează

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCUMagistrat-asistent,Simina Popescu-Marin
----