DECIZIA nr. 233 din 29 aprilie 2025 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Marian Enache	- președinte
Mihaela Ciochină	- judecător
Cristian Deliorga	- judecător
Dimitrie-Bogdan Licu	- judecător
Laura-Iuliana Scântei	- judecător
Gheorghe Stan	- judecător
Elena-Simina Tănăsescu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Simina Popescu-Marin	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioana Codruța Dărângă.1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (4) coroborat cu alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, cu sediul în municipiul București, în nume propriu și în numele membrilor de sindicat Robert Bondoroi ș.a., în Dosarul nr. 3.369/2/2020 al Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.102D/2021.2. La apelul nominal, lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.3. Președintele Curții dispune să se facă apelul și în Dosarul nr. 1.124D/2021, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a acelorași dispoziții legale, excepție ridicată de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, cu sediul în municipiul București, în nume propriu și în numele membrilor de sindicat Emilia Culda ș.a. în Dosarul nr. 3.374/2/2020 al Curții de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal4. La apelul nominal, lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.5. Având în vedere obiectul identic al excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor. 6. Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu măsura conexării dosarelor. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 1.124D/2021 la Dosarul nr. 1.102D/2021, care a fost primul înregistrat.7. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, ca neîntemeiată, sens în care invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, spre exemplu, Decizia nr. 284 din 17 mai 2022.

CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:8. Prin Încheierea din 25 februarie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 3.369/2/2020, Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (4) coroborat cu alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, cu sediul în municipiul București, în nume propriu și în numele membrilor de sindicat Robert Bondoroi ș.a., într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ (ordin emis de ministrul educației).9. Prin Încheierea civilă din 24 martie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 3.374/2/2020, Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 10 alin. (4) coroborat cu alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepția a fost ridicată de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, cu sediul în municipiul București, în nume propriu și în numele membrilor de sindicat Emilia Culda ș.a., într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ (ordin emis de ministrul educației).10. În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile legale criticate sunt neconstituționale în măsura în care organizațiile sindicale nu pot introduce acțiuni în contencios administrativ, în numele membrilor de sindicat, la instanța competentă teritorial, pe a cărei rază își are sediul organizația sindicală reclamantă. În acest sens, se arată că dispozițiile art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 sunt lipsite de claritate și previzibilitate, având în vedere că în cuprinsul acestei legi există, la art. 1 alin. (3), (4), (5) și (8) și la art. 10 alin. (3), prevederi exprese privind instanța de contencios administrativ competentă să soluționeze cererile, în funcție de persoana care sesizează instanța și calitatea acesteia. În raport cu prevederile exprese ale art. 1 alin. (3)-(8) și ale art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, introducerea alin. (4) al art. 10 nu era necesară, cu atât mai mult cu cât sintagma „indiferent de calitatea acestuia din proces“ este lipsită de claritate și precizie, ceea ce contravine principiului legalității, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție. Or, în condițiile în care, în baza art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și fără să țină cont de calitatea procesuală activă conferită organizațiilor sindicale de Legea dialogului social nr. 62/2011, instanțele de contencios administrativ invocă din oficiu necompetența teritorială de soluționare a acțiunilor introduse de organizațiile sindicale în baza împuternicirii membrilor de sindicat, în raport cu domiciliul persoanei fizice - membru de sindicat, este evident că textul art. 10 alin. (4) este lipsit de claritate și precizie, contrar prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție. Se arată că, prin Decizia nr. 175 din 15 aprilie 2004, Curtea Constituțională s-a pronunțat în privința dreptului organizațiilor sindicale de a introduce acțiuni în justiție în numele membrilor lor și de a-i reprezenta pe aceștia în cauzele al căror obiect este compatibil cu rolul sindicatelor, respectiv de a apăra drepturile sau interesele profesionale, economice și sociale ale membrilor lor. De asemenea, în susținerea criticilor de neconstituționalitate sunt invocate dispozițiile art. 28 alin. (3) din Legea dialogului social nr. 62/2011 (în prezent, abrogată prin art. 189 din Legea nr. 367/2022 privind dialogul social), care consacră expres calitatea procesuală activă a organizațiilor sindicale în acțiunile formulate de acestea în baza împuternicirii scrise din partea membrilor de sindicat, și Decizia nr. 1 din 21 ianuarie 2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii.11. În raport cu cele expuse, se susține că, drept urmare a lipsei de claritate, precizie și previzibilitate a dispozițiilor art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, se aduce atingere dreptului de asociere sindicală, consacrat de Constituție și de acte juridice internaționale. În susținerea criticii de neconstituționalitate sunt invocate aspecte din jurisprudența Curții Constituționale privind exigențele de calitate a legii, spre exemplu, Decizia nr. 473 din 21 noiembrie 2013 și Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018.12. În ceea ce privește încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituție sunt invocate aspecte din jurisprudența în materie a Curții Constituționale și se arată că textul art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 conduce la un tratament inegal aplicat membrilor de sindicat, pe criteriul domiciliului, fără a exista o justificare obiectivă a acestui tratament diferențiat. În raport cu modul de redactare a art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, nicio organizație sindicală (sindicat sau structură asociativă) nu poate să promoveze o acțiune în contencios administrativ pentru apărarea drepturilor tuturor membrilor de sindicat pe care îi apără, drepturi vătămate printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, atât timp cât instanța de la sediul organizației va invoca necompetența teritorială în raport cu domiciliul membrilor de sindicat. În acest fel, dreptul de asociere sindicală, consacrat de art. 9 și 40 din Constituție și de convențiile și tratatele internaționale ratificate de România, este golit de conținut, în condițiile în care organizațiile nu pot să valorifice eficient drepturile tuturor membrilor de sindicat, ci vor trebui să promoveze mai multe acțiuni, împotriva aceluiași emitent al unui act administrativ, introduse la diferite instanțe de contencios administrativ, în funcție de domiciliul membrilor de sindicat, acțiuni care pot să se finalizeze cu soluții diferite, cu consecințe directe asupra drepturilor membrilor de sindicat reprezentați. Se susține că domiciliul persoanei fizice, membru de sindicat, nu reprezintă un criteriu obiectiv și rațional care să justifice tratamentul diferențiat aplicabil organizațiilor sindicale și membrilor de sindicat în litigiile de contencios administrativ, cu atât mai mult cu cât Legea nr. 62/2011, legea specială care reglementează constituirea, organizarea și funcționarea organizațiilor sindicale, statuează că organizațiile sindicale au calitatea procesuală activă în acțiunile în justiție formulate în numele membrilor de sindicat. Mai mult, domiciliul salariatului nu este un element esențial avut în vedere la constituirea unei organizații sindicale, relevantă fiind calitatea de salariat. Dreptul sindicatelor de a apăra drepturile și de a promova interesele profesionale, economice și sociale ale membrilor lor este consfințit de art. 9 din Constituție și se exercită potrivit legii. Or, a recunoaște legitimarea procesuală activă a organizațiilor sindicale exclusiv în litigiile de muncă și cele specifice funcționarilor publici și, implicit, competența teritorială a instanței de la sediul organizației sindicale doar în aceste litigii ar conduce la restrângerea exercițiului drepturilor organizațiilor sindicale, fără a fi îndeplinite condițiile art. 53 din Constituție, cu atât mai mult cu cât, potrivit definiției organizației sindicale, inserată în art. 1 lit. u) din Legea nr. 62/2011, aceasta apără drepturile membrilor săi prevăzute în legislația națională, deci inclusiv drepturile vătămate prin acte administrative emise de autoritățile publice.13. Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Reține că stabilirea competentei instanțelor judecătorești este atributul exclusiv al legiuitorului, iar soluția cuprinsă în art. 10 alin. (4) coroborat cu alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este clară și precisă, astfel încât poate fi înțeleasă de destinatarii săi. Reglementarea se aplică tuturor persoanelor fizice sau juridice de drept privat, fiind respectat principiul egalității în fața legii. De asemenea, instanța apreciază că textul analizat nu încalcă dreptul de asociere și nici nu împiedică activitatea organizațiilor sindicale, acestea având posibilitatea de a acționa pentru susținerea drepturilor membrilor lor, instituirea unor norme de competență nefiind de natură de a îngrădi aceste drepturi.14. Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale în raport cu criticile de neconstituționalitate formulate.15. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.16. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,
examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:17. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.18. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 10 alin. (3) și (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: (3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituție publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul pârâtului.(4) Competența teritorială de soluționare a cauzei se va respecta și atunci când acțiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces.“19. În opinia autorilor excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3)-(5) privind trăsăturile statului român, principiul separației și echilibrului puterilor în stat și principiul legalității, art. 9 privind sindicatele, patronatele și asociațiile profesionale, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 40 privind dreptul de asociere și art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. De asemenea, sunt invocate dispozițiile art. 11 privind libertatea de întrunire și de asociere din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 22 privind dreptul de asociere din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, art. 23 alin. (4) privind dreptul de a întemeia sindicate și de a se afilia la sindicate din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 5 privind dreptul sindical din Carta socială europeană revizuită, ratificată prin Legea nr. 74/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 193 din 4 mai 1999.20. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile art. 10 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 au mai format obiect al controlului de constituționalitate, exercitat prin prisma unor critici de neconstituționalitate similare, iar instanța de contencios constituțional a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 284 din 17 mai 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 834 din 24 august 2022).21. Curtea a reținut că dispozițiile de lege criticate stabilesc reguli privind competența teritorială pentru soluționarea acțiunilor în contencios administrativ. Astfel, în cazul în care reclamantul este o persoană fizică sau juridică de drept privat, competența teritorială revine exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său. În același timp, art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 dispune menținerea regulilor de competență teritorială și în cazul în care acțiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat.22. Potrivit prevederilor art. 52 alin. (2) din Constituție, condițiile și limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică se stabilesc prin lege organică, iar art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție prevede ca lege organică Legea contenciosului administrativ. În același timp, dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, iar, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, stabilirea competenței instanțelor judecătorești și a procedurii de judecată este atributul exclusiv al legiuitorului. Astfel, soluția stabilită prin dispozițiile legale supuse controlului de constituționalitate se înscrie în marja de apreciere a legiuitorului în stabilirea competenței instanțelor judecătorești în materia contenciosului administrativ, fiind o expresie a dispozițiilor constituționale evocate.23. De asemenea, Curtea a constatat că prevederile de lege criticate nu instituie privilegii sau discriminări în raport cu criteriile egalității în drepturi înscrise în art. 4 din Constituție, fiind aplicabile în mod egal tuturor destinatarilor normei juridice. Astfel, stabilirea regulii de competență teritorială în raport cu domiciliul reclamantului persoană fizică și menținerea acestei reguli în situația în care acțiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat nu au semnificația instituirii unui tratament juridic inegal aplicat membrilor de sindicat, deoarece accesul acestora la justiție nu este îngrădit, ci este supus unor reguli de competență ce asigură egalitatea juridică a cetățenilor în utilizarea lor, fiind astfel compatibile cu dispozițiile constituționale privind egalitatea în drepturi.24. În ceea ce privește critica de neconstituționalitate privind pretinsa încălcare a dreptului de asociere, Curtea a constatat că dispozițiile art. 10 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 nu interferează sub niciun aspect cu conținutul dreptului fundamental invocat. De asemenea, prevederile de lege supuse controlului nu neagă sub niciun aspect dreptul organizațiilor sindicale de a introduce acțiuni în justiție în numele membrilor lor și de a-i reprezenta pe aceștia în cauzele al căror obiect este compatibil cu rolul sindicatelor, respectiv de a apăra drepturile sau interesele profesionale, economice și sociale ale membrilor lor, în condițiile pe care legea le stabilește. În consecință, dispozițiile art. 9 și 40 din Constituție, ale art. 11 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ale art. 22 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, ale art. 23 alin. (4) din Declarația Universală a Drepturilor Omului, ale art. 5 din Carta socială europeană revizuită, invocate prin prisma art. 20 din Constituție, nu sunt încălcate.25. Totodată, Curtea a reținut că nu poate fi primită nici critica întemeiată pe dispozițiile art. 53 din Constituție, referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, deoarece nu se poate vorbi despre dreptul de a fi judecat de o anumită instanță judecătorească, ci despre dreptul de a fi judecat de instanța competentă potrivit legii, respectiv Legea nr. 554/2004. Or, întrucât în cauză nu s-a constatat restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale, dispozițiile art. 53 din Constituție nu au incidență în prezenta cauză.26. Referitor la invocarea încălcării dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea a constatat că prevederile criticate sunt redactate cu suficientă precizie pentru a permite destinatarilor să își adapteze conduita, nefiind identificate deficiențe care să afecteze cerințele clarității, preciziei, previzibilității și accesibilității normei juridice.27. În ceea ce privește invocarea, în motivarea criticii de neconstituționalitate, a comparației dintre soluțiile legislative consacrate de textele de lege ce formează obiect al excepției de neconstituționalitate și de art. 269 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 1 din 21 ianuarie 2013, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii, Curtea Constituțională a statuat că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispozițiile constituționale pretins a fi încălcate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției.28. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenței Curții Constituționale, atât soluția, cât și considerentele cuprinse în jurisprudența instanței de contencios constituțional antereferită își păstrează în mod corespunzător valabilitatea și în prezenta cauză.29. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂÎn numele legiiDECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, cu sediul în municipiul București, în nume propriu și în numele membrilor de sindicat Robert Bondoroi ș.a., în Dosarul nr. 3.369/2/2020 al Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, și de Federația Sindicatelor Libere din Învățământ, cu sediul în municipiul București, în nume propriu și în numele membrilor de sindicat Emilia Culda ș.a., în Dosarul nr. 3.374/2/2020 al Curții de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 10 alin. (3) și (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Curții de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 29 aprilie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALEpentru MARIAN ENACHE,
în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, semnează

ELENA-SIMINA TĂNĂSESCUMagistrat-asistent,Simina Popescu-Marin
-----